习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二次会议和首个全国生态日活动中均强调，要以“双碳”工作为引领，推动能耗双控逐步转向碳排放双控。推动能耗双控向碳排放双控转变，是贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要举措，将带来一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。本文在梳理能耗双控和碳排放双控发展脉络的基础上，分析双控转变的内在逻辑，研判双控转变给经济社会和能源电力带来的影响，并提出相关对策建议。
能耗双控与碳排放双控的政策背景与变化脉络
（一）破解经济发展与资源约束、环境保护之间的矛盾是双控转变的内在驱动
双控政策发展可分为三个阶段。
第一阶段——破解资源约束矛盾。2003-2010年，我国经济处于高速发展阶段，但经济增长方式较为粗放。同时，我国能源对外依存度大幅上升，国家能源安全风险逐渐突出。为缓解能源总量限制、提高经济发展质量，“十一五”规划纲要提出“建设资源节约型、环境友好型社会”，首次将单位GDP能耗降低作为约束性指标纳入各级政府的工作指标。
第二阶段——破解环境保护矛盾。2011-2015年，我国经济处于增速换挡期，化石能源大量消费引发的环境问题愈发严重，2013-2016年我国连续发生了大范围、长时间的雾霾。此外，我国能源对外依存度持续上升，已成为全球最大原油和天然气进口国，国家能源安全面临较大压力。在此背景下，2015年党的十八届五中全会正式提出实行能源消费总量和强度双控行动。
第三阶段——破解经济高质量发展矛盾。能耗双控出台后，取得了积极成效，“十三五”期间我国能耗强度降低超过20%，能源消费总量控制在50亿吨标煤以内。但随着能耗双控的深入推进，政策刚性执行与经济发展需求间的矛盾逐渐凸显。2021年下半年，部分地区采取限制企业、居民用电等手段降低能耗，严重干扰了正常的社会生产生活。为打破化石能源约束，保障经济社会高质量发展，2021年12月的中央经济工作会议首次提出要创造条件尽早实现能耗双控向碳排放双控转变。至此，能耗双控政策启动优化调整，为转向碳排放双控创造良好条件。
（二）国内新能源技术进步和产业发展是双控转变的坚实基础
从能源供给侧看，新能源市场竞争力显著提高。我国新能源从引进国外先进技术开始，经过多年研究和发展，已成功实现了从借鉴到领先的巨大跨越。以风电为例，目前，我国已成为全球风电产业大国，全球市场上约六成风电设备产自中国。新能源发电技术的突飞猛进，促使我国建立了完备的新能源发电产业链，推动新能源发电成本不断下降。光伏度电成本由2010年的1.7元下降至2022年的0.22-0.32元，海上风电度电成本降至0.33元，陆上风电降至0.2元，已明显低于火电成本。
从能源消费侧看，新能源汽车发展势头强劲。我国长期坚持鼓励新能源汽车产业，2007年我国发布了《新能源汽车生产准入管理规则》，拉开了新能源汽车产业“弯道超车”的序幕。在多重政策的激励下，国内新能源汽车保有量从2019年的381万辆增长至2022年的1310万辆，居世界第一。新能源在供消两侧的快速发展，我国能源结构得到进一步优化，为碳排放双控政策的实施奠定坚实基础。
（三）“双碳”目标、“碳关税”等内外部政策是双控转变的重要因素
控制温室气体排放、应对全球气候变化已成为世界共识，目前已有178个国家签署了《巴黎气候变化协定》，超过120个国家和地区提出了碳中和目标。同时，碳排放也已成为新一轮全球化产业竞争的关键因素。2023年4月，欧盟正式通过碳边境调节机制气候法案，计划从2026年起对出口至欧盟的企业按照欧盟与出口国碳价差额征收“碳关税”，以引导建立全球性质的碳市场，抢占碳排放定价权。
习近平总书记在党的十八届五中全会上，明确提出了新发展理念，要求以绿色低碳、资源节约、环境友好为导向，推动经济、社会、环境协调发展。在第75届联合国大会一般性辩论上，中国做出力争2030年前实现碳达峰、2060前年实现碳中和的承诺，充分彰显了我国构建人类命运共同体、推动全球可持续发展的责任担当。在国内外形势的影响下，碳减排在我国经济发展中的焦点性和全局性位置将更加突出，尽早通过双控转变衔接国际碳排机制、推动我国经济高质量发展显得十分必要。
能耗双控向碳排放双控转变的内在逻辑
能耗双控侧重于提升能效，强调能源消费总量控制；碳排放双控侧重于降低碳排放，强调能源结构绿色转型；两者既有联系又有区别。
（一）继承与发展
能耗双控和碳排放双控具有推动绿色发展的一致性。由于化石能源消费在终端能源消费占比最大，控制碳排放会推动能耗降低；同时，由于能源领域排放在碳排放总量中占比最大，控制能耗也会显著减少碳排放。碳排放双控在一定程度上包含了能耗双控。从具体指标上看，碳强度变化在理论上基本等于能耗强度的变化加上能源结构的变化，碳强度指标涵盖了能耗强度指标。碳排放双控是能耗双控的优化完善。能耗双控仅对能源消费整体进行管理与限制，不区分化石能源和可再生能源，难以反映可再生能源的碳减排价值，导致在实施过程中出现了限产限电等“运动式”减碳现象。碳排放双控是对温室气体排放进行限制，既包括能源活动所产生的碳排放，也包括工业生产过程、废弃物处理等非能源活动产生的碳排放，管控范围更广，突出了能源转型的目标导向。
（二）计划与市场
能耗双控主要采用计划主导的控制方式，“一刀切”的管理缺乏统筹与弹性。能耗双控将考核指标层层分解、压力逐级传导至各级政府，执行有力、短时间内成功控制了能源消费总量，使得我国在2012-2019年间以能源消费年均2.8%的增长支撑了国民经济7%的增长。但计划主导的方式简单机械，未能灵活统筹地区能源资源禀赋和经济发展需求，导致限电、能耗数据失真等问题，例如，2021年下半年，部分地区为完成年度能耗目标，不得已采取了限电手段。少数企业出于效益考虑，购买柴油发电机自行发电生产，该行为虽然增加了能源消费，但并未计入官方统计。碳排放双控在总量控制基础上更多偏向市场模式，可有效引导全社会节能减排。碳排放双控将以碳市场为基础，与国内电力市场、煤炭市场等多类市场协同联动，通过碳价的形式将能源生产、传输、消费过程中的碳成本传导至企业和个人，能够充分调动各类主体节能降碳的积极性。同时，面对市场竞争，在利益杠杆的作用下，各方主体将积极推动碳采集、碳计量等技术进步，从而带动碳管理、碳金融等相关产业的发展，促进形成绿色低碳产业生态圈。
（三）当下与长远
推动能耗双控向碳排放双控转变是一项系统工程，不可能一蹴而就。能耗双控已形成了一套完整工作体系与考核制度，2021年国家发展改革委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》对能耗双控进行了优化完善，进一步强调能源消费总量弹性管理，鼓励可再生能源开发利用。碳排放双控正处于体系化建设进程中，2022年国家发展改革委等部门下发《碳达峰碳中和标准体系建设指南》等多项指导性文件，初步确立起碳排放双控总体框架，但在配套制度方面仍有缺失，例如，尚未构建起统一规范的碳排放统计核算体系，无法精准计量地区碳排放。因此，现阶段碳排放双控中大量工作模式，如数据统计、指标设定仍无法以市场模式管理，需在能耗双控的支撑下加以完善。此外，目前部分省市扣除原料用能和可再生能源消费后，能耗强度下降仍滞后于“十四五”目标进度，节能形势十分严峻，仍需深入落实能耗双控，推动全社会节约用能，真正形成绿色低碳生产方式和生活方式。必须坚持先立后破，用好能耗双控打下的坚实基础，平稳有序过渡到碳排放双控。
能耗双控向碳排放双控转变的影响分析
（一）经济社会方面
能源是经济发展的基础。在能耗双控下，能耗指标是约束经济发展的“硬杠杠”；碳排放双控下，可再生能源将为经济发展腾出新的用能空间。
一是可再生能源将为地区经济发展增加新动能。能耗双控遏制了地方盲目上马“两高”项目，但也使得一些技术先进的重大项目落地困难。碳排放双控下，企业可通过使用可再生能源破解指标约束，新上项目的积极性会更强。以江苏为例，江苏海上风电可开发潜力约6000万千瓦，分布式光伏可开发潜力约8000万千瓦，海上光伏可开发潜力约1000万千瓦，市场化光伏约3000万千瓦，若全部开发，将为重大项目落地和地区经济发展新增1.8亿千瓦的用能空间。
二是节能增效仍是保障经济可持续发展的关键手段。即使可再生能源得到大规模开发利用，但能源总量的“天花板”始终存在。以江苏为例，在煤炭、石油、天然气供给无较大变动的前提下，考虑区域全部资源潜力，江苏能源供应量上限约4.6亿吨标煤。按照当前能耗水平0.34吨/万元计算，江苏GDP发展上限约为13.52万亿元。按照5.5%的经济增速推算，江苏GDP在“十五五”期间就将达到发展的上限。因此，双控转变必须始终坚持提升能源利用效率、降低能耗水平。
三是高耗能产业将加快向可再生能源丰沛地区转移。碳排放双控下，地区可再生能源资源禀赋差异将在项目招引中发挥重要作用，可再生能源丰沛的中西部地区能够以更为经济的价格提供项目用能，将吸引东部高耗能产业转移落地。以江苏和青海为例，目前，江苏燃煤发电基准价为0.391元/千瓦时，青海可再生能源平均上网电价为0.2277元/千瓦时，存在约0.16元的电价差。随着国内交通物流网络日益完善，叠加用地、用工等多重便利，中西部地区产业优势将愈发突出。
（二）能源电力方面
碳排放双控更加鲜明地突出了鼓励可再生能源消费的政策导向，地方发展新能源的积极性将更强，企业对于绿电的需求会更大，但同时也需要警惕“新能源保护主义”等问题。
一是我国能源结构将得到持续优化。“双碳”目标引领下，风光等新能源将逐步取代传统化石能源，成为新型电力系统的主体电源。以江苏为例，按照非化石能源消费发展比重目标，到2030年，省内风电、光伏装机总量将达到0.9-1.1亿千瓦；到2060年，预计全省风电、光伏装机容量需达到3-3.5亿千瓦。同时，随着国内碳交易市场逐步完善，碳价提升将导致传统化石能源的发电成本大幅上升，新能源发电成本优势进一步凸显。
二是绿电需求可能出现爆发式增长。可再生能源消费的豁免属性将鼓励企业多消费可再生电力，企业由能耗双控下的“节能动力强”转变为碳排放双控下的“使用绿电动力强”。特别是出口外贸企业众多的沿海地区，绿电需求将更加旺盛。以江苏为例，初步估算，江苏2030年全省绿电交易规模为530-720亿千瓦时，到2060年将达到5300-6200亿千瓦时，较现有规模分别增长约29倍和270倍。
三是零碳产业园区迎来发展机遇。除跨省绿电交易外，基于当地风、光等可再生资源实现绿电就地消纳的零碳产业园将成为新能源开发利用的典型示范，在更大范围得到推广建设。以江苏为例，盐城正在打造射阳低（零）碳产业园区，预计将建成海上风电70万瓦千瓦、陆上风电99.7万千瓦、集中式光伏电站15.2万千瓦。同时，由于可再生能源的稀缺性，绿电将成为招商引资的“经济牌”，某些地区可能倾向于将绿电只供给本地园区，不对外输送，出现“新能源保护主义”现象，需要引起重视，在国家层面统筹考虑解决。
对策建议
一是持续完善能耗双控制度，提升能效水平。尽快出台新增可再生能源消费量不纳入能源消费总量控制的实施细则。在对新增可再生能源和原料部分的能耗抵扣后，结合各地用能需求，优化各省能源消费总量和强度指标分解机制。加强节能审查和节能监察，坚决遏制“两高一低”项目盲目上马。大力推广节能技术，通过对标能效标杆水平和基准水平，强化高质量发展用能保障。
二是加快构建碳排放支撑体系，完善多类市场。加快构建“以电算碳+精准测量”的精细化碳排放计量服务，支撑碳排放总量、碳排放强度精细化核算。推动电、碳、绿电绿证等多市场协同发展，建立电力市场与碳市场协同监督管理机制。拓展绿电交易规模，推动政府扩大新能源准入市场范围，满足企业绿色消费需求。完善绿电交易组织，探索绿电绿证与碳排放权交易相结合的模式，提升绿电市场竞争力。
三是推进新型电力系统建设，服务新能源发展。坚持主配微网协同、源网荷储互动，不断提高新能源接入规模和消纳水平。主干网增强电网稳定性和调节能力，完善关键输电网络，广泛调用调节资源，满足集中式新能源消纳需求。配电网加快现代智慧配电网建设，微电网挖掘用户侧调节互动潜力，引导海量分布式新能源、多元负荷互动。
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