截至2023年1月，全球共28个碳交易体系已经生效，20余个正在开发或设计。碳市场已覆盖了全球约17%的温室气体排放量、1/3的人口和55%的GDP，实施区域已从发达国家逐渐扩展至发展中国家。近年来，中国碳市场全流程制度体系基本建立，碳价格发现机制初步形成，碳排放数据质量大幅提高，碳减排激励约束机制初显，推动绿色低碳高质量发展，全社会绿色低碳意识增强。对于中国碳市场的未来发展，从以下六方面进行展望。
第一，预期全国碳市场将进一步扩大行业覆盖范围。
国内外成熟的碳市场均纳入丰富的行业主体，当前仅中国、印尼碳市场只纳入发电行业，交易主体相对单一，纳管企业的工艺流程与产品有较强的同质性，不利于减排激励机制的形成以及合理碳价的发现。逐步扩大碳市场行业覆盖范围是完善碳市场的重要途径，丰富的行业主体有利于扩大碳市场整体影响力，压实不同行业的减排责任， 提高市场交易活跃度，推动发现合理碳价。基于不同行业的温室气体排放体量、数据质量基础、MRV与配额分配方法成熟度以及各行业边际减排成本综合分析，预期全国碳市场将于“十四五”期间率先纳入水泥、电解铝和民航三个行业，碳市场覆盖的企业数量由当前2200余家扩大至3500余家，年覆盖二氧化碳排放量由50亿吨上升至约64亿吨，覆盖排放量在全国二氧化碳排放量中的占比将由42%提高至53%。配额流动性预计明显提高，配额成交均价预计突破105元/吨，CCER成交均价预计突破80元/吨。“十五五”期间将梯次纳入钢铁、玻璃、造纸、石化和化工等行业，到2030年底，全国碳市场年覆盖企业数量将扩大至约5500家，年覆盖二氧化碳排放量将突破86亿吨，在全国二氧化碳排放量中的占比提高至74%左右。配额成交均价预计突破200元/吨，CCER成交均价预计上升至150元/吨。随着全国碳市场覆盖范围进一步扩大，碳市场影响力将显著提升。
第二，预期配额分配机制将进一步优化，配额“事后分配”将转变为“事前分配”，2025年前引入有偿分配并将完善资金使用形式。
配额分配方案确定后对于企业影响较大，社会关注密切。当前全国碳市场配额分配方案发布和配额发放日期滞后，降低了企业制定配额交易计划的长期预期。预计全国碳市场将在2025年前彻底转变溯往配额“事后”分配的机制，2024年起建立未来3-5年的配额分配机制，增强配额分配预期性。此外，全国碳市场第一、第二个履约周期配额全部免费发放，尚未引入有偿分配机制。国内外成熟的碳市场均较早引入有偿分配机制，并逐步提高有偿分配比例。配额有偿分配是“污染者付费”基本原则的体现，在配额免费发放的基础上引入部分有偿分配，有利于促进碳市场形成合理碳价，提高二级市场交易活跃度。预计全国碳市场将于2024年起在发电行业首先引入配额有偿竞拍机制，初期竞拍比例为5%-8%，并逐步提高该比例。同时完善配套制度标准，明确配额拍卖形式、成交规则、准入规则、实施平台、拍卖频次等要点，并逐步建立基金库将拍卖所得用于支持企业碳减排、碳市场调控和碳市场建设等方面。
第三，预期履约机制将进一步调整，配额预支机制或将取消。2024年有望明确结余配额结转规定，为企业碳资产管理提供长期预期。
为降低配额短缺企业的履约压力，2021年、2022年配额分配方案创新性提出配额预支政策。预支机制作为暂时性的纾困政策，有效降低了企业履约压力，保障了碳市场强制履约政策的执行。但预支政策实际操作难度较高，不利于促进企业自主减排，且“寅吃卯粮”的做法不宜作为长效机制保留。因此预计在2024年及以后，全国碳市场将取消配额预支机制。配额结转机制是碳市场配额管理的重要组成部分，结转规定对未来碳市场配额供需、配额价格等均将产生影响。无论配额结转与否，都需要尽早释放明确的政策信号。全国碳市场尚未明确结余配额的结转方式与使用期限，导致企业缺乏长期且稳定的政策预期，不利于统筹减排计划与交易安排，市场观望情绪较重。国内外成熟的碳市场均出台了结余配额结转政策，并在实践中不断优化调整。因此，预计2024年全国碳市场将出台结余配额结转规定，明确结余配额条件、使用期限，并制定配套管理政策。
第四，预期碳市场管理条例将2024年出台，造假行为将面临更高的处罚，其他行业核算、核查、配额分配方法均将逐步出台或修订。
当前，全国碳市场运行的最高层级依据是生态环境部规章《碳排放权交易管理办法（试行）》，文件规定内容较为局限，对违规行为的处罚力度不足，缺少法律依据。出台《碳排放权交易管理暂行条例》有利于弥补全国碳市场法律法规的缺失，加大对违法违规行为的处罚力度。在生态环境部2023年11月例行新闻发布会上，相关负责人表示条例的出台已经到了最后阶段。预计《碳排放权交易管理暂行条例》将于2024年出台，作为全国碳市场建设最高层级的行政法规保障碳市场健康运行。条例将加大对于碳市场参与主体主观数据造假和违规交易的处罚力度，加大对于未按要求在规定时间内足额履约的处罚力度，加大对于碳市场第三方技术服务机构欺诈、恶意串通、散布虚假信息等违规行为的处罚力度。同时，生态环境部于2023年10月18日出台《关于做好2023-2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》，明确了2023-2025年建材、钢铁、有色等重点行业企业温室气体排放报告与核查有关重点工作要求，并提供了水泥、电解铝和钢铁行业企业温室气体排放核算与报告填报说明，用于填报2022年企业排放数据。随着全国碳市场扩大行业覆盖范围的工作加速推进，预计2024-2025年水泥、电解铝、钢铁、石化、化工等其他行业的核算指南与核查指南仍将进一步修订，同时行业配额分配方法也将逐步出台，保障碳市场扩行业工作有序开展。
第五，预期企业对于CCER需求将进一步提高，2024年多项方法学将集中发布，CCER抵销配额清缴的上限仍将维持在5%
CCER是碳市场重要的外部补充机制，丰富了交易产品，弥补了可再生能源、林业碳汇、甲烷利用、节能增效等对减碳增汇有重要贡献的行业无法通过市场机制获得减排经济回报的问题。随着CCER方法学和项目审批的重启，预计2024年将有更多方法学得到修订并发布，生物质能（垃圾焚烧发电、秸秆焚烧发电等）、甲烷利用、甲烷减排等相关项目有望较早受益。与此同时，碳市场在纳入更多行业和交易主体后，预计会增加对于CCER的购买需求，推动CCER交易的发展。随着碳价的升高，CCER价格预计将有上升趋势。当前，重点排放企业可以使用 CCER 抵销配额清缴，且抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。为保证全国碳市场配额稀缺性，发挥碳市场减排效力，预计未来CCER抵销比例仍将保持在 5%。
第六，预期中国将加快推进全国碳市场与国际碳市场的连接，促进技术、方法、标准、数据互认互通，增强中国碳市场的国际影响力。应对气候变化是全球性的共同挑战，预计中国将进一步加快与国际碳交易体系间的政策协调，不断提升碳定价能力，提高在全球碳交易体系中的参与度与竞争力。在标准体系方面，预计将加快推进企业碳排放在线监测试点，推进MRV体系、配额分配方法等相关技术、方法、标准与国际碳市场接轨，促进数据互认互通。在碳信用方面，预计中国有关方面将加强对国际碳信用市场发展趋势的跟踪研究，积极借鉴国际规则和经验，不断完善中国温室气体自愿减排管理机制。将开展CCER跨境交易风险分析及管理规则研究，提高CCER的国际认可度，推进CCER参与国际交易，与海外碳市场形成连接。
文：王科 作者为北京理工大学能源与环境政策研究中心教授
本文节选自《中国碳市场建设成效与展望》，全文见《中国经济报告》杂志2024年第1期
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