全国碳排放权交易市场首次扩围已被提上日程。近日，全国政协常委、中国工程院院士王金南院士在香港科技论坛上表示，扩大全国碳市场覆盖行业的类型，将增加减排成本差异性，提高交易空间。同时，他建议持续优化碳市场配额分配机制和方法，统筹碳市场与部门政策改革，并推进中国碳市场与国际市场的融合，提高中国应对气候变化的国际话语权。
中国碳市场“量大价低”
中国自2011年开始建立了北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、福建等8省市碳排放交易试点，2021年7月16日正式启动和上线全国碳市场，截至去年底，累计成交量达到4.4亿吨，成交额约249亿元。“中国到目前为止建成了一个覆盖排放量最大的市场，但不是交易量最大。”王金南强调，中国碳市场的碳价格发现和激励约束机制初步形成，整体碳价格稳中有升，从首个履约周期成交均价42.8元/吨，到2023年10月突破80元/吨，但相比欧盟碳市场最高价格能够达到每吨二氧化碳100欧元，碳价仍有差距。中国碳市场以电力行业为主，交易主体单一。资料显示，中国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等八个重点行业，上述行业碳排放量占比约75%左右，其中，发电行业排放量大约是51亿吨，占到了全国二氧化碳排放总量的40%以上；电力行业单位减排成本相对最低，约为223元／吨，相比之下工业部门单位减排成本为423元／吨。王金南表示：“目前纳入碳市场的电力企业很多都是央企国企，减排成本之间差异并不大，甚至部分央企会限制交易必须在集团内部达成。”这导致单一的交易主体无法实现行业间优势互补，而碳中和技术成本差异是建立碳市场的基础。因此，王金南建议要扩大全国碳市场覆盖行业的类型，扩展钢铁行业、水泥行业、化工行业等行业，增加减排成本差异性，并预计未来中国碳市场金融化后，交易量将可能达到500—600亿吨，单价有望超过200元。政策方面也在逐步改进完善。《碳排放权交易管理暂行条例》将从今年5月1日起施行，生态环境部已经开始对重点行业的配额分配方法、核算报告方法、核算要求指南、扩围实施路径等开展了专题研究评估论证，相关的技术文件起草工作已经基本完成，争取尽快实现全国碳排放权交易市场的首次扩围。根据规划，全国碳市场将逐步覆盖发电、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸等八大行业，年度排放量达到2.6万吨二氧化碳的重点排放单位，进一步丰富交易品种和交易方式。据统计，未来纳入八大行业后覆盖排放量将突破80亿吨，将占全球排放总量的20％以上，对全球碳交易体系建设产生重要影响。
提高配额稀缺性
制度顶层设计上，王金南建议推动重点行业绿色低碳转型，优先选择管理基础条件好，已纳入或即将纳入碳市场的电力、钢铁、水泥等行业，实施行业碳排放总量控制；另外，建议考虑延伸到可再生能源配合交易。“中国碳市场是基于过去已经发生的（排放量）进行配额分配，这跟国际上不一样，现在慢慢调整过来了。”王金南还指出，当前中国碳市场的配额分配方案和发放滞后，政策预期性不强，导致企业无法统筹考虑长时期减排要求，提前实施碳预算管理和安排减排计划，造成企业“借售”现象突出。相比，国际碳市场的配额方法会参考基准线法、预测与规划法、拍卖机制等多种方式。而且，中国碳市场配额基准值还比较宽松，还应当充分考虑技术创新潜力，部分碳排放数据失真，碳价格发现功能未能充分发挥，碳市场还呈现日常交易量少、交易时段集中等特征。王金南建议提升配额的预期性，提高配额的稀缺性，明确结转的规定，呼吁关注不同行业之间的配额公平性的问题，并统筹碳市场与部门政策改革，发挥好政策工具箱的作用。比如，国内现有实行绿色电力交易市场与碳排放市场在属性上基本一致，存在重叠性，有必要进行衔接；针对碳市场无法覆盖的碳排放行业，王金南建议在环境保护税中增加碳税，建立这些领域外部成本的内部化机制。不过，王金南也指出，碳税和碳市场是当前最为主要和常用的工具，前者基于价格，后者基于总量，尽管理论上效率相同，但现实中往往倾向于碳市场交易制。
提升气候变化国际话语权
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