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碳市场配额分配机制的国内外实践及优化调整的建议

信息来源:《中国电力企业管理》2024年3期 发布时间:2024-04-28 浏览量:1181

在碳排放权交易体系(ETS)下,配额可以交易,且每个履约期结束时,被管控的重点排放单位需向主管部门提交不少于其履约期内碳排放量的配额。因此,配额具有环境和资产双重属性,配额分配方法直接影响体系的数据需求,直接影响重点排放单位的利益,从而影响体系的政治接受度,直接影响实现体系减排目标的经济成本,是体系设计和运行中一个政治性和技术性都很强的核心要素。

配额主要分配方法

根据是否收费,ETS中的配额分配方法可以分为有偿分配和免费分配两大类。有偿分配主要包括拍卖和定价出售。免费分配方法则有不同的分类标准,根据分配所依据的基础数据的时间来源,可分为祖父原则和更新原则两类;根据基础数据的类型差异,可以分为基于排放、基于产出和基于投入的方法。在实践中,常用的免费分配方法包括基于历史排放量的祖父法、基于历史排放强度和历史产量或实际产量的祖父法、基于历史产量或实际产量的行业基准法。

不同分配方法具有不同的优缺点。理论上,与免费分配相比,拍卖在经济效率、公平性、透明性、简单性等方面都具有优势,拍卖收益还可以用来减少与资本或劳动力相关的扭曲性课税,从而提高社会总体经济效率,能带来“双重红利”。因此,拍卖是最受经济学家欢迎和支持的分配方法。但在实践中,主管部门往往认为拍卖将使相关行业承担较高的碳排放成本,会严重损害其国际竞争力,从而倾向以发放免费配额的方式补偿其损失。虽然免费分配比拍卖具有更高的政治接受程度,但免费配额分配方法如果设计不当,可能会导致覆盖主体获得“意外暴利”等不利影响。

使用基于历史排放量的祖父法、基于历史排放强度和历史产量的祖父法以及基于历史产量的行业基准法,企业可以获得的免费配额与企业在履约期内的生产和排放情况无关,不会产生对于排放的补贴效应,但是由于依据历史数据进行分配,对于历史排放量高、历史排放强度高、历史产量高的企业有利,可能会带来“鞭打快牛”等不公平问题。

国内外主要ETS中的配额分配方法

ETS中配额分配方法的设计,与其所在区域的经济水平、产业结构、政策需求等有关。不同地区现实条件的客观差异,相关利益群体主观诉求的差异,以及政策制定者对多种经济社会因素的权衡差异,增加了实践中配额分配方法设计的复杂性。因此,不同ETS的配额分配在方法选择、参数选取等方面往往存在明显差异,即使是同一个ETS,配额分配方法往往也随着时间的推移、体系所在区域政策环境等的变化而不断进行调整或者优化。

欧盟碳排放权交易体系(EU ETS)

EU ETS从2005年起分阶段运行,目前处在第四个阶段,同一阶段内体系规则基本保持不变,但根据碳减排目标的调整和市场运行的效果,不同阶段的规则会进行调整。

第一阶段(2005~2007年)是“边学边做”的试点阶段,几乎所有配额都免费分配,而且体系规则的统一性较弱,欧盟委员会只提供原则性建议,具体配额分配方法由成员国决定。由于操作简单等优点,基于排放的祖父法是该阶段的主要分配方法。由于缺乏可靠的历史排放数据以及各成员国对经济和碳排放增长的乐观估计,该阶段的实际排放大大低于体系的总量上限。

第二阶段(2008~2012年)中,体系规则的统一性得到加强,欧盟委员会加强了对成员国配额分配方案的要求。基于排放的祖父法仍是该阶段的主要分配方法,且免费配额的比例不低于90%,只有德国等部分成员国实施了配额拍卖。尽管配额总量收紧,但2008年的经济危机使企业的碳排放大幅下降,导致配额大量过剩和价格暴跌。由于允许跨期存储,过剩配额累积到了第三阶段。

第三阶段(2013~2020年)吸取前两阶段出现的配额分配过剩、各成员国配额分配方法不统一等教训,体系规则更为统一,包括免费分配方法更为统一,为鼓励先进技术的使用并提高分配的公平性,基于历史活动水平的行业基准法成为主要免费分配方法,同时增加了配额拍卖的比例,约一半配额通过拍卖分配。

第四阶段(2021~2030)中,与欧盟不断提高的碳减排目标相适应,配额分配规则也进行了针对性的重要改革。例如,在初始阶段,在以拍卖为主要分配配额方法的同时,仍对能源密集和贸易暴露型行业进行大规模免费配额分配,以避免影响相关企业的国际竞争力,从而导致所谓的“碳泄漏”。但随着欧盟碳边境调节机制的推出,相关行业可以获得的免费配额数量将逐步缩减,从2034年开始,所有的配额都将通过拍卖进行分配,不再有免费配额分配。

加州和魁北克体系

加州和魁北克分别建立了各自的“总量控制与交易”体系,并实现了两个体系的连接。两个体系的配额分配规则基本相同。加州体系同时采用有偿和免费方法分配配额,但其配额有偿分配安排相对比较复杂,包括常规拍卖、控制企业成本的定价出售以及免费分配配额的委托拍卖,下文的讨论仅针对前面两种有偿分配方式。第一期(2013~2014年)中,配额拍卖量约占配额总量的10%,此后该比例逐步上升,到2023年已经增加到约50%。体系根据工业行业的碳排放强度和贸易暴露程度,确定其行业“碳泄漏”风险,并根据所面临“碳泄漏”风险的大小,为不同行业设定不同的援助系数(Assistance Factor),据此以及相关的行业基准值等进行免费配额分配。对于常规的配额拍卖,体系设定了拍卖底价,且底价按照“通货膨胀率+5%”的幅度逐年提高,2024年初的拍卖底价大概为24美元;体系还规定了拍卖购买限制和配额持有限制,以减少市场操纵。此外,为控制企业的成本,体系还预留了部分配额,按照设定的三个较常规拍卖底价更高的价格进行固定价格出售,三个固定价格均按“通货膨胀率+5%”幅度逐年提高,拍卖中未售出的配额也将存入配额储备中,其中最高的固定价格下,体系将满足所有为履约目的而购买配额的需求。2024年,三个固定价格分别为56.20美元、72.21美元和88.22美元。

区域温室气体减排行动(RGGI)

区域温室气体减排行动(Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI)是覆盖美国东北部多个州电力行业的强制“总量控制与交易”体系。体系下的所有配额都由各州进行拍卖,且规定了配额拍卖底价(2024年为2.56美元)以及每个市场参与者的最大购买量。此外,RGGI设立了价格调节储备,拍卖价格若超过触发价格则释放储备配额。2024年的触发价格为15.92美元,之后该价格将每年提高7%。

韩国碳排放权交易体系(KETS)

2015年启动的韩国碳排放权交易体系(KETS)也采用分阶段运行的方式,第一阶段为2015~2017年,第二阶段为2018~2020年,第三阶段为2021~2025年。在第一阶段,全部配额免费分配。对于大部分行业,KETS采用基于历史排放的祖父法分配配额,基准年为2011~2013年;对于灰熟料、炼油、航空三个行业,采用基于历史活动水平的行业基准法。另外,KETS在第一阶段储备了约5%的配额,用于稳定市场、先期减排奖励、新入预留等。在第二和第三阶段,能源密集和贸易暴露行业的免费配额比例仍然维持100%,而非能源密集和贸易暴露行业的免费配额的比例下降到97%和90%以下。

我国试点碳排放权交易市场

我国各个试点的配额分配方法有共性,也有各自的特点,有些方法甚至是国际上未使用过的方法。免费分配是所有试点的主要分配方法。在全部试点中,几乎所有的配额都免费分配给纳入企业,但根据分配对象的差异,试点使用的分配方法有所不同。

和国外体系类似,我国试点中主要采用事前分配的方法,也就是在履约期开始前就确定了纳入主体的免费配额数量。虽然事后分配在理论上被认为缺乏经济效率,且在国外体系中极少应用,但为解决电力生产成本传导困难和与去产能等政策进行协调,该方式也得到了比较广泛的应用,即在履约期开始前,先按一定方法为企业分配部分配额,待履约期结束后再根据企业当年的实际产量、碳排放量或者产值等调整企业可获得的免费配额数量。

除免费分配外,部分试点还实施了配额拍卖,但目的和方式均有所不同。部分试点将拍卖作为少量配额的分配方法,部分作为一种市场调节方式,也有试点两种目的兼具。进行市场调节主要针对配额价格过高和企业“惜售”导致市场流动性不足这两类情况。拍卖的方式则包括价格过高时触发的临时拍卖和定期拍卖两类,拍卖参与者则分为允许机构投资者参与的拍卖和针对重点排放单位的定向拍卖

对试点ETS重点排放单位的调研显示,基于实际产量的行业基准法、基于实际产量和历史排放强度的分配方法最受企业认可,而拍卖法的受认可程度最低。可见,配额方法对企业生产的影响是企业关心的核心因素。

对全国ETS配额分配的启示

尽管拍卖是最受经济学家青睐的分配方法,但即使是在欧盟、加州等发达经济体建立的ETS中,为提高分配方法的政治接受度和避免“碳泄漏”,刚开始时也以免费分配为主,后续虽然逐步提高配额拍卖的比例,但在相对较长的时间段内,仍然为碳排放强度和贸易暴露程度“双高”行业分配免费配额。

就具体的免费分配方法而言,主流方法逐步从基于历史排放的祖父法,转变为基于历史产量的行业基准法,以避免前者的“鞭打快牛”“意外暴利”等不良影响,为同一个行业的不同企业提供更加公平的竞争环境,同时也避免基于实际产量的分配方法对排放的补贴作用。同时,应该看到,配额分配方法和体系要实现的减排目标直接相关,随着体系所在经济体减排目标的逐渐提高,国外体系中的配额免费分配比例都在逐步降低,但针对深度参与国际竞争的高排放行业的免费配额分配退出时间相对较晚。

我国全国ETS目前配额全部免费分配,且采用基于企业实际产出的行业基准法进行分配。该方法符合我国目前没有绝对减排目标的实际情况,与电力市场改革进行了较好的衔接,降低了重点排放单位的经济负担,提高了ETS的接受程度,而且也是试点ETS中重点排放单位认可度最高的方法,且与国外体系在初始阶段全部进行配额免费分配的实践是一致的,因此该方法是目前阶段最合适的配额分配方法。

但也必须看到,全国ETS是为实现我国的总体减排目标服务的,随着碳达峰碳中和目标的提出,随着能源“双控”向“碳双控”的转变,我国的能源和工业等高排放行业需要尽快实现碳排放达峰,对其进行管控的全国ETS也需要进行从强度总量转向绝对总量控制。以企业实际产量为基础的行业基准法与ETS的绝对总量控制是不匹配的,因此需要尽快随着排放总量控制目标的调整而对配额分配方法进行相应的调整,包括调整免费配额分配方法以及逐步引入并且扩大配额拍卖的比例。

在目前的免费配额分配中,依据的产出是企业履约年份的实际产出,同时考虑到行业内部差异,设置了多条行业基准值。作为调整的第一步,可以考虑逐渐减少行业内部的基准值的数量,最终实现一个产品一个基准值。在此基础上,可以考虑将分配依据的产出量从履约年份的实际产出调整为历史产出,以避免使用实际产出所带来的对碳排放的补贴效应。

在对免费配额分配方法进行调整的同时,全国ETS需要尽快引入拍卖这种配额有偿分配方法,并逐步扩大配额有偿分配的比例,降低配额免费分配的比例。在配额拍卖规则的设计中,应借鉴国外体系的经验教训,以便充分发挥拍卖在价格发现、提高市场流动性、调节市场、筹集碳减排资金、促进企业减排、控制企业减排成本等多方面的作用。可以通过设定拍卖底价,确保市场碳价在一定水平之上,真正通过ETS促进企业减排、为我国碳达峰碳中和目标的实现作出实质性贡献;可以通过设定一个相对较高的碳价或者多个较高的不同碳价,并将其作为增加额外的配额拍卖数量或者进行配额定价出售的触发条件,以控制ETS中重点排放单位的经济成本。

配额分配方法的确定需要和不断变化的外部政策环境协调一致,需要平衡不断变化的多种不同因素,不会是一个一劳永逸的过程,甚至会是一个不断试错的过程,这就要求对ETS的运行效果以及配额分配方法的影响进行及时的科学的监测和评价,并据此对配额分配方法做出相应调整。