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政策解读 | 碳交易迎来法治新局面 碳市场驶入发展“快车道”

信息来源:《中国电力企业管理》 发布时间:2024-02-22 浏览量:239

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欧盟等国内外碳市场实践表明,碳市场为处理好经济发展与碳减排关系提供了有效途径,是助力积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要政策工具。中国碳市场经过十几年的建设探索,不断发展壮大并逐步形成具有中国特色的碳交易体系。自2021年7月16日全国碳市场启动交易以来,总体运行健康有序,碳交易的政策效应初步显现。随着市场逐步深化发展,现有制度存在的立法位阶不高、权威性不足、覆盖面不广等问题也日益凸显。近日,国务院总理李强签署国务院令,公布《碳排放权交易管理暂行条例》(以下简称《条例》),自2024年5月1日起施行。该《条例》作为一部行政法规,是当前及今后较长时间里中国碳市场级别最高、范围最广、内容最全的法律渊源,正式确立了碳市场在我国生态文明建设中的法律地位补齐了中国碳市场领域国家层面的法律空白,为进一步规范碳排放权交易及相关活动,积极稳妥推进碳达峰碳中和工作提供了强有力的法律保障,是我国碳市场法治建设中的一个重要里程碑,将开启中国碳市场发展的新篇章。

《条例》出台的意义和作用

及时性。《条例》的出台是对《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》关于“加快建设完善全国碳排放权交易市场”和党的二十大报告关于“健全碳排放权市场交易制度”等相关要求的立法回应。2020年全国碳市场启动前,生态环境部颁发了部门规章《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)对全国碳市场的运行进行规范。在第一、二个履约周期过程中市场总体情况较好,但也出现了一些局部性问题,如对于碳排放数据造假问题缺乏处罚依据,履约过程中对未履约企业处罚力度较低,影响履约率的问题等。这些问题的存在影响市场的基础运行,需要出台条例给予解决。另外,碳市场是实现“双碳”目标最主要的工具之一,如何发挥碳市场核心作用需要更高法律效力层级的条例给予支持。

法律性。该《条例》是国内首部具有法律性质的气候变化方面的立法,有力支持碳市场的全面发展。机构、收费等条款规定将解决交易、登记机构的定位和持续发展问题;交易主体、交易方式等条款解决了市场扩展性和合法稳定性问题;未履约处罚、操纵市场等责任条款解决了市场运行基础性问题。同时,《条例》也为下一步气候变化立法和环境法典的编制做好了准备。在“十二五”期间,相关机构已经开始对各类气候变化方面的立法进行研究,并提出了相关的法律草案。环境法典的编撰也提上议程,2023年已正式列入十四届全国人大常委会立法规划里。

发展性。《条例》从具体制度上为各类市场发展提供了法律保障。首先,保障了碳市场自身的完善和发展。第一、二个履约周期行业范围限于发电行业,主体仅限于排放企业。条例中有关行业范围和主体规定将加快行业范围和主体类型的扩大。钢铁、建材、有色、化工、航空等行业由于受国内外因素影响,对于加入碳市场具有内在的动力和需求。券商、基金以及各集团的碳资产管理公司等非履约主体进入碳市场具有了更高层级立法依据,这类主体是碳市场不可缺少的部分。其次,推动绿色统一大市场建设。碳交易、绿电、绿证交易是目前绿色市场中最主要的交易市场,在国家层面分属不同部门管理。三个市场如何协调统一,是今后的工作重点。此次《条例》对此做了专门规定,将会加速推进绿色统一大市场建设。

统一性。该《条例》体现了碳市场的统一性特点。首先,体现了市场的统一。条例从分配、交易、核查、清缴履约等各项制度上进行统一,另外交易标的和交易平台也实现统一,分别设立全国碳排放权注册登记机构和交易机构,禁止设立新的地方碳市场。其次,体现了国家层面的管理协同统一。明确了国家生态环境部为主要管理部门,全面负责碳市场管理。国家发展改革委员会将在总量分配方案、行业范围、手续费等方面会同管理,以及在绿电、绿证交易方面依职能管理。国家市场监督管理总局在核查工作以及技术服务机构认定上会同管理。中国人民银行、国家金融监督管理总局主要在交易上依职能管理,并会同对注册登记机构和交易机构进行监督管理。

国际性。《条例》充分考虑了碳市场的国际性问题。一是明确提出加强国际合作与交流。气候变化作为全球性的问题,需要加强国际交流与合作,此次在《条例》中给予明确规定,为今后各部门的对外合作提供了法律支持。二是绿电条款将为应对国际绿色贸易壁垒打开新的路径。绿电交易既涉及国内行政考核,也涉及到各国出台的碳边境调节机制下的国际贸易。通过绿电交易帮助企业主动应对正在形成的国际绿色贸易新规则。三是民航率先作为在碳市场国际对接的实验窗口。《条例》明确生态环境部会同民航总局对民航的名录制定、分配和清缴、核算核查等工作单独制定管理办法,为下一步民航碳市场国际化做好准备,同时仍在同一平台上交易,保持碳市场统一性。

《条例》的主要内容和特点

总体框架结构吸收了我国碳市场实践经验。《条例》在立法体例上充分吸收了试点碳市场和全国碳市场现有制度的核心内容,将比较成熟、符合我国国情、富有成效的制度进行了综合提炼和提升。一是在行为活动上,《条例》按照总量和分配、数据管理、买卖交易、清缴履约等流程环节进行全面规定,符合碳市场设计的常规逻辑和工作顺序,着重强化的碳排放数据质量管理要求也进一步夯实了市场根基。二是在管理主体上,与行为活动相匹配,《条例》全方位覆盖管理部门、注册登记机构和交易机构、重点排放单位、技术服务机构、交易主体等市场参与主体,并在权利义务和罚则条款中分别对上述主体进行了规制。三是在管理机制上,横向构建了生态环境部及国务院有关部门的部际联合监管机制,纵向形成了生态环境部和地方生态环境主管部门的分级管理架构。此外,注册登记机构、交易机构根据各自职责,加强风险防控和信息披露,共同维护市场健康发展。

明确了碳交易体系的核心管理制度。

一是总量制度。

《条例》第九条明确了配额总量的制定部门、制定依据和制定原则。相比生态环境部此前公布的管理办法有以下几个方面区别。首先,总量确定的部门有所不同。管理办法是生态环境部部门规章,因此办法规定总量由生态环境部确定,《条例》规定由生态环境主管部门会同国务院有关部门共同确定总量。其次,确定配额总量的依据不同。《条例》把市场调节需要纳入总量考虑因素,为将来在总量中预留部分配额用于市场调控,优化配额总量结构做好准备。另外,总量的外延不同。管理办法总量外延比较广,而《条例》总量外延强调年度总量,推动总量目标按自然年常态化管理,更好与我国碳排放管理的年度目标相衔接。

二是分配制度。《条例》明确“配额实行免费分配”,与国内试点碳市场及国际碳市场初期做法相似,确保碳市场平稳起步和有序运转,不给排放企业过多的压力,通常采用免费分配为主要分配方式。同时,《条例》也提出“逐步推行免费和有偿相结合的分配方式”,此次将有偿分配写入《条例》有利于后续工作开展。首先,将加速推进配额竞拍工作。全国碳市场运行两年期间没有开展配额有偿竞拍,在市场出现价格短期快速波动、企业惜售等情况下缺少政策调节工具。《条例》出台后,主管部门在推进配额竞拍工作上将有法可依。其次,通过配额有偿分配充分发挥碳市场控制总量的作用。免费分配总体上给企业在碳排放成本增加不多,通过逐步提高有偿分配比例,影响企业的经营决策,达到控制总量的目的。分配实施上,《条例》对分配方案制定过程强调了公众参与,并明确省级生态环境主管部门不得违反分配方案发放或者调剂配额,进一步保障了公平透明的市场环境。

三是交易制度。《条例》对交易主体、交易产品、交易方式等核心交易要素进行了明确。第七条明确交易主体包括重点排放单位及符合国家有关规定的其他主体,从条例第七条第二款禁业人员交易限制、第十五条第二款禁止操纵和扰乱市场等条款可以推断出,“其他主体”包含机构和个人,与此前管理办法的规定总体一致。在交易产品和交易方式上,《条例》界定了围绕配额现货的交易机制,与国家现有交易市场的监管要求保持统一,也符合全国碳市场发展初期的特点和运行实际。同时,《条例》也对交易产品和交易方式保留了一定的政策弹性,为后续全国碳市场进一步深化完善提供了解释空间。是数据管理制度。《条例》第十一条至十三条在国内外碳市场监测、报告、核查(MRV)的基础上全面强化了数据质量管理要求。重点排放单位对其排放报告的真实性、完整性、准确性负责。省级生态环境主管部门应当对重点排放单位年度排放报告进行核查。技术服务机构对其检验检测报告、年度排放报告和技术审核意见承担相应责任。同时,《条例》还对提供技术服务可能导致的利益冲突问题进行了规定,例如要求技术服务机构在同一地区内不得同时从事排放报告编制业务和技术审核业务,技术服务机构的工作人员不得参与碳交易等。在对技术服务机构的管理上,《条例》强调了重点排放单位和省级生态环境主管部门可以委托“依法设立”的技术服务机构开展相关工作,并明确由生态环境部会同有关部门制定排放报告编制及技术审核的具体管理办法,体现了对技术服务机构的从严管理。技术服务机构是否需要具备国家认可的资质,现有《条例》没有规定。根据此前生态环境部与国家市场监督管理总局联合发布的《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》来看,获得市场监管总局和生态环境主管部门批准的第三方机构,才可从事减排量的技术审核业务。五是清缴制度。配额清缴是重点排放单位的法定义务,也是实现减碳末端治理和关乎碳交易机制减排效果的关键环节,为确保企业履约,《条例》从几个方面加强力度。首先,对影响履约的各主体的行为都进行了管制。《条例》对于重点排放单位未按照规定统计核算温室气体排放量、编制年度排放报告存在问题、未按时清缴等违法行为,以及技术服务机构出具不实或虚假报告影响履约的违法行为都规定了相应的法律责任。其次,继续沿用了清缴抵销机制。《条例》第十四条允许重点排放单位通过购买配额清缴、购买经核证的减排量清缴等方式履行清缴义务。最后,大幅提高处罚力度。同时,为全面压实企业减排责任,《条例》在此前管理办法对未履约企业“罚款+等量核减”的基础上新增了“责令停产整治”内容,同时大幅提高相关罚款金额,形成约束力更强的动态惩罚机制,有力提升了清缴履约的法定性、强制性和严肃性,全面保障了全国碳市场重点排放单位清缴履约工作。

碳市场交易整体框架确立了两分法。

一是登记和交易分开。

《条例》分别对全国碳排放权注册登记机构、交易机构相关职责范围进行了明确,体现了登记、交易独立运行和监管的模式。注册登记机构主要负责碳排放权的登记,交易机构负责组织开展碳排放权集中统一交易

二是配额和CCER的登记分开。

《条例》明确全国碳排放权注册登记机构负责碳排放权交易产品(以碳配额为主)的登记国家核证自愿减排量(CCER)则由全国温室气体自愿减排注册登记机构进行登记。

三是现货和衍生品立法分开。《条例》在碳排放权交易产品、交易方式相关规定中特别强调了“现货”属性,与2022年8月1日起施行的《期货和衍生品法》进行区分,符合我国碳市场发展初期的特点。

全面夯实了碳交易体系的法律责任。

一是依法清缴责任。相较于此前《条例》草案修改稿对重点排放单位处最高50万元罚款的处罚,《条例》正式稿最高提升至未清缴配额市值10倍的罚款,同时配额价格挂钩清缴时限前1个月市场均价,大幅提高处罚力度的同时也促进了市场公平,进一步体现了交易市场严肃性。

二是数据真实责任。《条例》对重点排放单位、检验检测机构、核查机构等涉及排放数据的直接主体均进行了严格的规定,强化生态环境主管部门、市场监督管理部门等的监督检查,防范和惩处碳排放数据造假。相关刑事责任条款也与2023年8月两高司法解释关于碳排放数据造假构成犯罪的内容相呼应。

三是交易合规责任。《条例》全面加强了对碳交易主体、碳交易活动、碳市场风险等的监管力度,将禁业限制人员参与交易、操纵市场、扰乱市场秩序等违法违规活动全面纳入交易监管。四是监督管理责任。生态环境主管部门、其他负有监督管理职责部门要持续完善监管机制,维护市场秩序,相关工作人员在碳交易监管工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,将依法受到处分。

碳市场发展趋势及相关建议

根据《条例》修改、完善现有的各项制度和规定以及出台新的制度。

修订现有全国碳市场相关部门规章及规范性文件,及时修改管理办法及登记、交易、结算管理规则;制定新的制度和规定,技术服务机构的管理办法、风险防控和信息披露制度、信用记录制度等一系列制度要加快出台,进一步明确总量、配额结转、配额有偿分配、竞拍等具体方案;地方碳市场试点的规章和制度根据《条例》进行完善和修改。

全国碳市场行业范围增加。

碳排放核算数据准确、工艺流程简单、行业碳排放基准线容易确定的行业尽快启动纳入全国碳市场,如有色、水泥等行业;外向型的、面临国际绿色贸易壁垒压力的行业,如钢铁、化工,存在纳入碳市场的自身动力,通过进入碳市场尽快适应和对接国际绿色贸易新规则;已经或者未来确定纳入国际碳排放交易体系之内的行业,如航空、航运行业,尽快纳入碳市场范围;其他重点排放行业做好纳入碳市场准备工作。

多元投资主体进入。生态环境主管部门指导交易机构制定非履约主体适当性管理及相关风险控制制度,明确非履约主体的准入条件和具体程序;人民银行、国家金融监督管理总局等金融监管机构出台金融机构进入碳市场行为规范,鼓励券商、基金等主体积极参与碳市场;各央企、集团设立的碳资产管理公司进入碳市场;在符合条件下鼓励其他投资主体积极参与交易。形成以服务于碳中和为根本目的、充分发挥市场机制作用、衔接国际的全国统一碳市场。

在年度配额总量和分配方案基础上上,紧紧围绕“双碳”目标构建阶段性的总量目标,促进长期规划和政策预期;有序推进配额有偿分配;完善碳市场各类要素,逐步推动各类主体依法参与;各职能部门联合推动碳金融衍生品创新,发展绿色金融,为低碳产业提供融资支持;加强行政执法,提高履约率;开展国际合作,衔接航空、航运国际碳市场。

推进碳市场、绿电、绿证交易协调统一。

研究和推动碳市场和绿电绿证的交易平台统一;碳排放核算方法和绿电绿证核定的统一;推动绿电绿证在产品碳足迹认证中的国际衔接。

行政执法、司法协调和保障进一步加强。

行政执法力度加大,执法规范性加强;司法协作大力推进,法律适用等争议协调机制进一步完善。行政执法数据更加互联互通,队伍建设不断强化,保障能力不断提升。



本文刊载于《中国电力企业管理》独家稿件。作者宾晖供职于上海交易集团有限公司,樊东星供职于上海环境能源交易所全国碳市场运营中心。