“双碳”目标背景下节能监察制度研究

摘要：“节能降碳增效行动”是国务院明确的“碳达峰十大行动”之一，节能是控制碳排放最直接的方式，也将伴随碳中和始终，而节能的关键在于提高能源效率。节能监察制度是保障节能与能源效率的关键制度，目前我国节能监察制度存在体制不畅、执法偏软、实效存疑等问题。节能法律制度设计需以提升能源效率为出发点，为节能提供讲效率的制度环境。在碳达峰碳中和目标背景下，节能监察制度的完善应当追求行政效率、执法效率，并与激励性制度相衔接。

引言

碳达峰碳中和目标（以下简称“双碳”目标）的提出，表明了我国应对气候变化问题的决心。碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，这场变革需要诸多领域的系列行动，“节能降碳增效行动”是国务院明确的“碳达峰十大行动”之一。不可否认，节约能源、减少碳排放、提升能源效率是我国实现“双碳”目标的重要保障。然而节能工作不仅需要经济、科技、社会的推动，也亟待法律制度的回应。“双碳”目标的确立无疑给节能法律制度提出了新的挑战。

节能监察制度是政府节能管理的重要制度之一，节能监察在节能管理工作中具有不可或缺的监督、约束作用。2021年10月24日国务院《关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》（以下简称《通知》）要求全面提升节能管理能力，“加强节能监察能力建设，健全省、市、县三级节能监察体系，建立跨部门联动机制，综合运用行政处罚、信用监管、绿色电价等手段，增强节能监察约束力”，为节能监察工作及其制度提出了新的要求。

因此，有必要思考“双碳”目标下的节能法律制度需求，梳理节能监察制度现存问题，进而提出节能监察制度的完善思路，为“双碳”目标中的节能行动提供必要的监察制度保障。

1 “双碳”目标亟待一场能源效率革命

在“双碳”目标所引发的经济社会系统变革中，能源领域的变革是重头戏，能源消费的低碳化是碳中和的主要抓手，节能减排是实现能源低碳转型的首要选择。为实现强化政策和2℃情景目标，中国一次能源需求要在2030—2050年达到峰值。中国能源需求刚性增长压力大，如果延续传统发展模式，到2050年，能源消费量可能还要增长一倍，会对“双碳”目标的实现造成极大的阻碍。

1.1

“双碳”目标背景下节能的关键在于提高能源效率

具体来看，节约能源应当包括两个层面，一是“低耗”，二是“高效”。

首先，抑制不合理能源消费是非常直接的节能方式，即“低耗”。一般而言，任何一个行业都希望做大市场份额，其能源供应方也会倾向于扩大供应量。然而，能源供应不仅要考虑到保障社会经济发展、能源安全，还需考虑能源可持续利用、生态环境和气候变化等问题，能源消费不能肆无忌惮。根据我国气候变化第三次国家信息通报和第二次两年更新报告，能源活动占中国温室气体排放领域构成的77.7%。现在有了“双碳”这一明确的目标，增强了节能降碳的目标性与紧迫性，应当尽可能地减少能源消费，构建能源节约型社会。然而在现有的消费模式和生产模式没有改变的情况下，能源消费直接减少的空间是有限的，且降低能源消费的方式要合理，必须保障基本能源供应，尽量不影响正常生产生活。

其次，提高能源生产到消费各个环节的效率，即“高效”。既然减少不合理能源消费的空间有限，那么可以通过尝试提升能源效率实现节能。“高效”是比单纯的“低耗”更高层次的追求，且“高效”层面的节能亦符合经济学上的“帕累托最优”。碳达峰、碳中和的本质是实现经济增长与碳排放脱钩，转变发展方式，而不是抑制经济增长。如此看来，提高能效更贴合“双碳”目标的本质要求。

1.2

“双碳”目标背景下的能源效率革命具有彻底性、根本性和紧迫性

从本质上说，“碳中和是一场能源革命”，能源革命之所以称为革命，而不是改革、改良，表明了其彻底性与根本性。节能、提效并不是新的概念，然而明确时间线的“双碳”目标加强了节能工作的紧迫性。提升能源效率往小处说是提高物理学上的能效比率，往大处说可能要引发一场“能源效率革命”。中国能源革命的特色主要是能源效率革命，这是因为在中国提高能源效率远比清洁能源替代更具有基础。当然，这并不是说清洁能源替代在中国就不重要，而是说，中国应当将能源革命的重点放在能源效率革命上。能源效率革命是一切能源革命的起点与归宿，贯穿能源革命全过程，即使是清洁能源革命，也必须以能源效率革命为基础。结合我国国情，应当认识到“双碳”目标亟待一场能源效率革命，提升能源效率将伴随碳中和始终。

2 节能监察制度是“双碳”目标下节能效率的基本保障

能源效率是一种系统效率，传统能源利用方式的整体利用水平不高，节能体制机制不完善造成了大量系统性能源浪费。既然节能追求高效，碳中和需要能源效率革命，那么节能法律制度也不应当是低效的，必须以提升能源效率为目标进行制度构建。从我国现有节能制度体系来看，节能监察制度是提升能源效率制度构建中的关键一环。

2.1

效率是节能法律制度需求

提升能源效率符合能源法的效率价值。法律对人们的重要意义之一，就是以其特有的权威性的分配权利和义务的方式，实现效率的最大化。能够在不实质性地影响从事节约行为的法律主体利益的同时，节约能源消费，减少碳排放，以效率为依据配置能源资源，促进经济增长，增加社会财富总量，才有可能实现更高层次的公平。

“双碳”目标背景下，效率是节能法律制度需求，亟待构建保障能源效率的法律制度。然而，在节能领域一直以来有着“重管理，轻监察”“重规划，轻落实”的现象。导致这种现象的一个重要原因是，我国《节约能源法》本质上是一部行政管理法而非效率促进法，我国的节能工作对政府的行政权力更为依赖。从现有节能法律制度体系来看，节能目标责任制和考核评价制度是我国节能管理依赖的主要制度，其建立起了一种基于政府科层制的节能管理模式，以行政权的运作为核心，依靠政府上下级之间的命令与服从。但是政府科层制的节能管理模式只能对提高能源效率发挥有限的作用，有学者指出，政府强制无法替代产权交易，产权交易才是节能减排的激励源，应当通过能耗权交易和碳排放交易刺激产权节能降耗、激励产权内化碳排放。我国市场化节能减排机制还在培育过程中，能源价格形成机制还不够完善，尚无法完全依赖市场机制来实现能源的优化配置和高效利用。市场化节能机制与传统的基于政府的压力型节能机制有很多“水火难容”的地方。如何在现有节能制度中嵌入市场化机制，需要一定的制度张力。传统政府科层制节能机制对节能效率挖掘能力有限，纯粹市场化节能机制尚未成熟，构建有效的节能监察制度能够一定程度上弥补市场失灵和政府失灵。对我国现阶段来说，切实有效的节能监察制度能为市场提供正确的轨道，打通节能效率提升的“快车道”。

2.2

节能监察制度是保障节能效率的关键制度

根据《节能监察办法》，节能监察是指节能监察机构对能源生产、经营、使用单位和其他相关单位执行节能法律、法规、规章和强制性节能标准的情况等进行监督检查，对违法违规用能行为予以处理，并提出依法用能、合理用能建议的行为。在“双碳”目标背景下，通过节能监察制度保障能源效率显得尤为重要。坦茨强调，政府必须发挥更加警觉、更有效的监管作用，这是市场经济国家政府的根本职能。关键在于，政府能否建立起一个合格的制度，并使其公平而有效率地发挥作用。节能监察制度监管企业是否出现违法、违规、超标等异常，并提供节能指导与建议，是节能制度体系中连接政府与市场之间的关键制度，伴随着“双碳”目标下节能减排市场化机制的发展与服务型政府的构建，节能监察制度在节能制度体系中的重要性将日益明显。

3 节能监察制度存在的主要问题

在明确“双碳”目标背景下完善节能监察制度的必要性之后，还需厘清节能监察制度的现存问题。目前我国节能监察制度的主要问题可以概括为体制不畅、执法偏软、实效存疑三个方面。

3.1

节能监察管理体制不顺畅，监察机构地位不明确、不独立

首先，没有法定统一的节能监察部门，难以形成上下对应、合力推进的工作格局。我国《节约能源法》第十条规定了节能监督管理体制，但是未明确节能监察部门。2016年，国家发展和改革委员会颁布的《节能监察办法》是我国节能监察工作推进的主要依据。其中，第3条规定：“国家发展和改革委员会负责全国节能监察工作的统筹协调和指导。县级以上地方人民政府管理节能工作的部门负责本行政区域内节能监察工作的统筹协调和指导。”可以得出，在中央层面，主管节能监察工作的是国家发展和改革委员会，但是在省级以下，节能监察的主管部门并不明确。大多数地方节能监察办法规定的节能监察主体为地方发展和改革委员会或经济和信息化委员会（厅、局）以江西省为例，该省各设区的市节能监察机构大部分设置在工信部门，少部分设在发展和改革部门，县级节能监察机构大部分设在发改部门。规定的不明确容易导致负责节能工作的上下级部门不一致，出现上级一头对下级多头、上下级无法对接等情况。譬如，地方经济和信息化委员会下属的节能监察机构一般情况下就只能对工业领域进行节能监察，难以涉足交通领域、建筑领域、公共社会领域节能监察，因为不在经济和信息化委员会职权范围。对于涉及多个节能领域的大企业而言，可能要向多个部门提交节能情况报告，如此交叉执法增加了被监察企业的负担。不难发现，地方节能主管部门的混乱极易造成部门之间推诿扯皮、职责不清的情况，增加行政运行成本，不利于保证行政效率。

其次，节能监察机构地位不明确、不独立。《节约能源法》并没有对节能监察机构的地位及职权予以明确的规定，节能监察机构的执法主体地位主要依靠地方性法规和规章予以授权，或是接受节能行政主管部门的委托，造成了各地节能监察机构地位及职权的不统一。同时，节能监察机构基本上不具有独立性，节能行政主管部门与节能监察机构是指导与被指导、检查与被检查、监督与被监督的关系。节能监察机构由节能行政主管部门设立，对其负责，在节能行政主管部门组织和指导下开展节能监督检查的日常工作。

再次，节能行政主管部门的工作目标之间存在掣肘。大量节能行政主管部门除了节能监督管理之外，还承担着大量其他行政管理职责，很难专门为节约能源考量。节能在一定程度上阻碍现行模式的经济发展，与行政主管部门的主要工作目标有冲突，地方政府在重经济（国内生产总值，GDP）增长考核机制下，很难有动力对于企业节能方面的违法情况进行认真查处。受制于多目标的节能行政主管部门，非独立的节能监察机构能够发挥多大的能动性，不具有可期待性。

3.2

节能监察机构缺乏法定行政处罚权，执法偏软

节能监察执法主体是指具有节能监察权，能以自己的名义依法开展节能监察执法活动，且具有独立承担由此产生的法律后果的能力的行政机关或组织。需要注意的是，节能监察机构并不当然具有节能监察权，对于没有获得法律、法规授权，仅受行政机关委托实施节能监察的节能监察机构，不能以自己的名义开展节能监察，不能独立承担法律后果，因而不属于节能监察主体。

节能监察机构缺乏法定行政处罚权。《节能管理办法》第六条规定了节能监察机构的工作范围，该条虽有规定节能监察机构“依法处理违法违规行为”，但是节能监察机构并不具有法定行政处罚权。职权法定是依法行政的首要原则，《节能管理办法》的法律位阶仅为部门规章，并不符合《行政处罚法》第17条规定的“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。由此，节能监察机构的职权主要停留在监督检查权，即能对被监察单位执行节能法律或标准的情况进行调查、取证，初步认定节能违法行为，提出处理意见或移送相关机关。

没有法定的行政处罚权，节能监察机构又该如何“依法处理违法违规行为”。根据《节能监察办法》第18条第一款“被监察单位有违反节能法律、法规、规章和强制性节能标准行为的，节能监察机构应当下达限期整改通知书”。下达限期整改通知书是节能监察机构处理违法用能行为的主要措施。节能监察机构的“限期整改”与《节约能源法》第六章法律责任中规定的节能行政主管部门可以实施“限期改造”“限期改正”在字面上相似，但是二者有本质不同，后者才是真正意义上的行政处罚。适用情形也不完全相同，“限期整改”是由于被监察单位违反节能法律法规规章和强制性节能标准，“限期改造”“限期改正”是违反节能法律，前者的适用情形更广泛。最后，“不整改”的法律后果也不一样，限期整改期限届满后，整改未达到要求的，社会公布并纳入社会信用体系记录，仍有违法行为的移送相关机关；“限期改造”“限期改正”，逾期不改的，一般由节能行政主管部门直接予以行政处罚。综上可见“限期整改”的执法强度与《节约能源法》第六章规定的“限期改造”“限期改正”相去甚远。

3.3

节能监察实效性存疑

除了管理体制和执法权上存在的问题，还存在专业技术性难以保障和监察方式局限等问题影响节能监察实施效果。

首先，节能监察专业性、技术性难以保障，监察人员专业性素质尚待提高。节能监察是一项专业技术性强、规范程度要求高的行政执法工作，需要执法人员具有相应的节能管理知识和专业技术能力，熟悉节能法律、法规和标准。节能监察的技术性是指节能监察机构采用技术手段，对被监察单位的工艺装备和设备、产品能耗指标和用能情况进行监测、分析和评价，找出能源浪费的原因，挖掘节能潜力，提出整改措施，为节能监察工作提供准确可靠的依据。然而地方节能监察机构性质不统一，名称各异，有“某地节能监察中心”“某地节能监察大队”“某地节能管理办公室”等，有的是被授权，有的是被委托，有的是行政机关，有的是事业单位……相应地，它们的人员招聘要求与流程很难统一，技术设备、仪器、车辆等硬件配备也很难保障，执法能力参差不齐。

其次，现行的节能监察方式局限。节能监察方式有书面监察和现场监察两种，它们地位上是互相独立的，在一定情况下可以转化。书面监察在执法实践中往往用于发现被监察单位在用能方面是否存在《节能监察办法》第15条规定的异常情形，如有前款所述异常情形应当采取现场监察。在基层节能监察机构人力、物力条件有限的情况下，书面监察不受到执法人数、车辆、仪器等客观因素限制。然而书面监察略显单薄，能适用的情形也有限，仅适合具有连续性、阶段性、相对静态的监察内容。书面监察还难以保障其完整性、真实性，被监察单位报送的材料不说弄虚作假，也至少会“包装”一下自身，存在着监察与反监察之间的博弈。

相较而言，现场监察更直观，真实性更强，但在实践中现场取证并非易事。《节能监察办法》第十三条第二款规定“实施现场监察，应当于实施监察的五日前将监察的依据、内容、时间和要求书面通知被监察单位。办理涉嫌违法违规案件、举报投诉和应当以抽查方式实施的节能监察除外”。对于非抽查情形，要在现场监察提前五日通知，一方面是要保护行政相对人的合理预期，另一方面也给了他们一定的准备时间应对。加之前文所述，节能监察执法权偏软，被监察单位可能会不配合，虽然在一些地方节能监察办法规定了不配合监察的违法后果，但是法律层级过低。以上均导致现场监察的执法取证困难。

4 “双碳”目标背景下完善节能监察制度的路径

“双碳”目标下节能要追求能源效率价值，节能法律制度设计需以提升能源效率为出发点，为节能提供讲效率的制度环境。节能监察制度的完善应当追求行政效率、执法效率，以及考量与市场效率的衔接。具体完善路径如下。

4.1

构建“管监分离，垂直管理”的节能监察体制

首先，建立独立的节能监察主体，明确“管监分离”原则，对应解决节能监察管理体制不顺畅，监察机构地位不明确、不独立的问题。长期以来“监察”与“管理”混同，节能行政主管部门既是决策部门又是执行部门，还是“裁判员”。节能和行政主管部门的主要工作目标时有冲突，主管部门通常会以部门利益为出发点进行决策，加之地方保护主义的存在，难以保证节能监察公正、有效运行。节能监察机构性质不明确、地位不独立，更不利于节能监察工作的开展。节能监察制度应当遵循“管监分离”原则，即能源监督管理机构及其工作人员依法独立行使监督管理职权，履行监督管理职责，能源行政主管部门不得非法干涉。管监分离能够减少利益相关方对于监管职能行使的不当影响，对于保障能源产业的健康发展具有积极意义。

其次，整合分散的管理职能，中央地方垂直管理。《节约能源法》要为能源效率制度设计，能源效率应当是整体效率。现有的节能管理将节能分为工业节能、交通运输节能、建筑节能等重点领域并做出分门别类的管理体制和要求，凸显了节能管理的行政化倾向，降低、淡化了对节能整体效率的追求。体制上的不顺畅导致部门之间掣肘，节能监察缺位和重复执法现象并存。独立的节能监察主体应当整合分散的管理职能，将分散在工业、交通、建筑等行业节能工作合并监察，追求能源整体效率，进行系统监督。一直没有基层的、有处罚权的执法队伍，是导致《节约能源法》无法有效执行的关键因素之一。节能监察制度应当形成中央地方垂直管理，国务院《关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》要求健全省、市、县三级节能监察体系，能够避免上级一头对下级多头、上下级无法对接的情况，保证体制顺畅。垂直改革体现了“双碳”目标下能源效率革命的彻底性、根本性。根据《节能监察办法》第三条，节能监察主管部门在中央层面是国家发展和改革委，地方层面也应当统一为发展和改革委，而不是分散在工业、交通、住建或是工信部门。2018年机构改革将国家发展和改革委应对气候变化和减排的职责调整至生态环境部，但是“协调生态环境保护与修复、能源资源节约和综合利用等工作。提出能源消费控制目标、任务并组织实施”，仍然是国家发展和改革委的主要职责，节能监察工作应当由发展和改革委统一负责，涉及能源与气候变化的问题需要与生态环境主管部门联动，合力实现碳达峰、碳中和。

再次，节能监察主体的独立地位和职权应当在《节约能源法》甚至更高位阶的能源综合性立法中予以确认，明确其执法权，缓解执法偏软问题。我国现有有关节能监察的法律位阶低，《节约能源法》的规范较笼统，没有明确节能监察制度的内容，主要依据部门规章《节能监察办法》和各地地方法规。立法层级过低导致其调整范围狭窄，调整力度明显不足，不能设定必要的行政强制措施和行政处罚种类，节能监察机构无法获得必要的权限，无法真正有效地监督节能法律、法规、标准等是否落实。

4.2

回应“双碳”目标，节能监察的监察内容应适当拓展

“低碳”和“节能”不是新话题，但是不得不承认在过去很长一段时间我们仅将“低碳”和“节能”作为锦上添花的工作，时常让位于政府的其他工作目标，这是在认知层面上使得节能监察流于形式的原因。“低碳”是一种状态，“双碳”是明确的目标。“双碳”目标的确立为节能监督管理工作增加了紧迫性，也提升了节能监察的重要性，是在法律中构建省、市、县三级节能监察体系、明确节能监察主体的地位和职权的重要契机，以解决节能监察体制不明、节能监察泛政策化的问题。同时节能监察工作的具体内容，也要为服务“双碳”目标而有所调整。无论是碳达峰还是碳中和阶段，其节能领域的目标将会逐级分解，最终落实到用能单位。故今后节能监察的范围不仅要监督用能企业是否违反法律、法规、标准，还应当监督其对“双碳”目标分解下来的量化指标的落实情况，在此涉及与能源消费战略规划和节能目标责任制的衔接。在能源消费战略规划推进过程中，部分地区为了完成能耗“双控”目标，出现了严格限制能源消费和压缩产能等“运动式”减碳、“突击式”减碳现象。保证规制手段的连续性与稳定性是能源消费战略规划制度的完善方向，而常规化、有效的节能监察能及时发现违法用能情况，及时矫正并给出合理的用能建议，有利于能源消费战略规划的稳定推进。节能监察主管部门和职责应当在《节约能源法》中明确，根据“双碳”目标实施过程中各阶段要求和当地实践情况确定的节能指标以政策的形式加以推进，以便合理且适度地开展节能工作，保证灵活性。

同时，随着“双碳”目标带来的能源结构调整，可再生能源在能源结构中的占比会逐步增加。节能监察的范围也要随之拓展，促进可再生能源利用效率提升。根据《节能能源法》和《节能监察办法》的规定，现行的节能监察的监察范围是重点领域和重点用能单位。对可再生能源的利用也可以用标准煤单位换算确定是否属于重点用能单位。节能监察作为一种监督规制性措施可以成为可再生能源效率促进工具。然而对可再生能源利用的节能监察力度需要循序渐进，要兼顾能源转型的积极性，考虑到可再生能源开发利用的分散性、波动性等特点，节能监察的方式相较于原本以煤等化石能源利用为主要对象的节能监察要更加综合、灵活。

4.3

推动节能监察信息化，建立监测网络

为适应“双碳”目标的现实需求，节能监察的工作形式需要更加信息化、专业化。书面监察节省人力物力，但是真实性存疑；现场监察真实性更强，但是取证困难。在规范原有监察程序的基础上，应当推动节能监察工作信息化，建立用能监测网络，对应解决监察方式局限。监测网络除了硬件上的保障，还需要与之配套的人才队伍，以提升实践中监察的有效性和权威性。

信息化已经成为环境监察工作的趋势，如土地监察就应用到GIS等移动数据库技术。能源效率和节能本身就是一种非常重要的“资源”，而且是一种可以量化、评估和便于管理的“资源”。国际上也出现了不少节能量化、评估的技术，如微软公司使用数据驱动的能效管理，该公司开发和使用的软件能够从中心站跟踪每个设施的建筑性能指标；沃尔玛建立了一个监管系统，该系统依赖其商店中种类多样的传感器，收集用能信息。我国可以根据国家规划和监察可行性，选择重点监测内容部署网络，监测规范也应当标准化，由节能监察主体负责监管、维护该监测网络，保证数据的真实、有效。同时，要组建监测网络的配套人才队伍。建议建立节能监察实行专业技术职称制度或任职资格考试制度，定期对执法人员进行必要的学习培训，提高管理人员的专业素质。

4.4

节能监察制度与利益驱动机制衔接

节能监察制度应当与利益驱动机制衔接。现有的节能监察只能针对违法违规或违反强制性标准的情形，这仅是较低要求。能源效率是产权效率、经济效率、全要素生产率，远非能源利用效率。节能效率的不断提升，并不能单靠节能监察，需要依赖市场、激励与创新。由于节约能源具有正外部性，节约能源法律制度应当建立科学的利益驱动机制，激发用能者的节能积极性和节能技术创新能力。我国也在逐步发展完善节能财政激励制度和基于市场的用能权交易制度、合同能源管理制度等。综合来看，在节能监察制度的完善过程中，要为市场化机制的嵌入留有一定的制度空间。

如若能够基于信息化、专业化、准确的监察结果，给予用能单位“正负”两方面的反馈，不仅是“罚”，而且能与“奖”衔接，节能监察制度与激励性制度产生合力将大幅提升制度整体效果。规范化、有实效性的节能监察应当成为节能激励机制发挥作用的基础，用于识别符合应当激励的情形。譬如，节能监察制度可以与能效标识制度相衔接。以能效“领跑者”这一特殊的能效标识为例，能效“领跑者”制度原本是日本用于提高终端用能设备能效的激励性制度，通过树立行业标杆的方式达到“优中求进”的目的。我国的能效“领跑者”制度在实践中存在规范位阶较低、缺乏与相关法律制度的衔接和强制性等问题，致使制度目标的实现情况不尽如人意。以节能监察的监督检查结果作为确认、更改或撤销能效“领跑者”标识的重要依据，监察内容包括强制性节能标准的达标情况，从而使得能效“领跑者”制度具有间接强制性。同时，标识制度能形成良好的市场效应，激励企业自主提升能效。通过规范节能监察工作并且配合激励机制“助推”，可以弥补节能监察执法权偏软，使其柔而有力地促进能源效率提升。

4.5

引入多元的外部监督机制

近年来，环境法逐步呈现出从“威权管制”向“社会治理”拓展的趋势，节能法律制度也应当为社会自我管制和公众参与提供条件。非正式制度与正式制度之间能够相互作用、相互促进。引入多元的外部监督机制不仅可以降低节能监察制度的实施成本，还可以加强节能监察的科学性，更有利于节能监察制度的推行。

节能工作涉及面广、专业性强，完全依赖政府的节能监督管理则需要大量的人力、物力、财力。实际上，除了政府节能监察，还有很多外部监督机制，如节能领域公众参与、媒体监督、第三方机构服务、同业监督等。法国的温室气体减排协会（AERES）就是一个推动实施温室气体减排自愿协议项目的自负盈亏的机构。AERES的工作流程已经实现标准化，包括会员提交信息的标准化、协议文本的标准化以及标准化的量化方法、报告格式和核准协议，建立了一套创新型组织结构，既分担了一部分政府节能监管的压力，又推动行业内部协调解决相关能源问题。我国节能管理制度体系的行政色彩比较强，在市场秩序监管和信息服务等方面的工作力度相对弱。节能监察制度不仅要通过节能监察保障市场秩序，还要体现政府的服务型职能。我国可以采用委托行业协会作为政府和企业沟通的桥梁，挖掘企业节能潜力。政府还可以通过采购服务的形式，利用专业化的第三方服务机构对企业用能情况进行独立、公平的监督审核，这有利于提高节能监察的效率和专业化水平。

节能监察推进的过程中应当协同健全公众参与的监督机制，可以在一定程度上减少政府监督压力。《节能监察办法》第六条规定节能监察机构受理对违法违规用能行为的举报、投诉，但现实中节能监察至今鲜有公众了解，缺少群众监督力量。碳中和是全社会的工程，节约能源需要社会化，要培育公众节能意识，在保障公众知情权的基础上，激发公众参与的积极性。节能监察提供的节能指导，在一定程度上也有教育意义和示范影响。完善信息公开和信用监管体系建设，对违法、违规、超标用能单位和不诚信企业、机构予以公布，便于公众或其他能源消费主体知晓。

5 结语

简政放权和精准施政如鸟之双翼，不可偏废。节能降碳在现阶段市场自身调节难度较大，对于经济外部性突出的问题，政府监管不但不能减弱，反而必须予以重视。在“双碳”目标下，伴随着能源领域节能市场化机制的发展和服务型政府的转变，节能监察制度将成为连接政府与市场的关键一环。节能法律制度要为提升能源效率提供制度环境，节能监察也必须提升自身的行政效率、执法效率，保障监察的独立、规范、有效、权威。进一步，节能监察可以为利益驱动机制提供接口，激励能源效率提升。同时节能监察制度也要保障信息公开，促进公众参与，包容、引入多元的外部监督机制，降低节能监察制度的实施成本。